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云南建设民族团结示范区与和谐民族关系的基本经验及启示

2017年05月22日    来源:民族研究    字号:[    ]     浏览次数:

  云南省立足基本省情,积极探索和实践中国特色民族地区发展改革稳定之路,走出了一条具有中国特色、云南特点的民族工作路子,并在民族工作创新、少数民族干部培养、民族文化繁荣、民族关系和谐等方面创造了宝贵经验,在全国民族地区发挥了示范作用。文章在总结云南民族团结示范区建设的实践特色及基本经验的基础上指出,民族团结、边疆稳定是一个动态的过程,在云南民族团结示范区建设中,如何始终致力于各民族的平等、团结,围绕民族问题谋发展,围绕民族关系促稳定,围绕民族事务推改革,围绕民族文化求繁荣,认真处理好改革、发展与稳定的关系,依然面临着一系列困难与挑战,并就此从十二个方面提出了对策和建议。

  关键词:云南 民族团结进步边疆繁荣稳定 民族关系 示范区建设

  2014年3月4日,习近平在全国政协十二届二次会议上指出:“坚持中国特色社会主义道路,是新形势下做好民族工作必须牢牢把握的正确政治方向。要全面贯彻落实党的民族政策,不断增强各族人民对伟大祖国的认同、对中华民族的认同、对中华文化的认同、对中国特色社会主义道路的认同。要千方百计加快少数民族和民族地区经济社会发展,让民族地区群众不断得到实实在在的实惠。团结稳定是福,分裂动乱是祸。全国各族人民都要珍惜民族大团结的政治局面,都要坚决反对一切危害各民族大团结的言行,使各民族同呼吸、共命运、心连心的光荣传统代代相传,筑牢民族团结、社会稳定、国家统一的铜墙铁壁。”①这既是对中国民族工作历史经验的科学总结,也是全面贯彻落实党的民族政策、做好民族工作的方针指南。

  云南作为多民族聚居的边疆民族省份,民族工作历来特色鲜明、成就斐然。云南省按照习近平同志2008年11月在云南调研时指出的围绕“共同团结奋斗、共同繁荣发展”的主题,扎扎实实做好民族工作,使云南省各族人民实现了“和睦相处、和衷共济、和谐发展”的大好局面。2009年,党中央提出把云南建设成面向西南开放重要桥头堡的重大发展战略,而对于多民族聚居的云南而言,实现这一战略目标的前提是民族团结进步、边疆繁荣稳定。2011年,国务院又明确提出把云南建设成为“我国民族团结进步边疆繁荣稳定”的示范区。云南省民族工作是创造性地全面贯彻党的民族政策、坚持中国特色社会主义民族工作道路的典范。

  根据中国社会科学院与云南省签署的省院合作协议,中国社会科学院与云南省联合课题组于2013年下半年启动了“云南民族团结进步边疆繁荣稳定示范区建设研究”。示范区建设是党和国家全面建成小康社会宏伟目标的重要组成部分,也是新时期新形势下促进我国民族地区经济发展、社会稳定、民族关系和谐、边疆安宁祥和的重大举措。我们认为,多民族聚居的边疆省份云南,是中国多民族国家的一个缩影,也是建构中国“多元一体”和谐民族关系的典型。中华人民共和国成立60多年来,云南省委、省政府立足基本的“民族省情”,着力推进各民族经济社会全面进步,不断夯实各民族团结进步的基础,并在社会转型、经济转轨过程中,有效化解各种社会矛盾,开创了民族和睦相处、和衷共济、和谐发展的良好局面,创造了民族团结、边疆稳定的“云南现象”,受到党中央、国务院的充分肯定,也赢得了国际社会的普遍赞誉。结合示范区建设的实践,全面、系统总结民族工作和边疆繁荣稳定的“云南经验”,对正确处理我国民族问题、做好民族工作,将具有重要的理论意义和全国性的实践价值。同时,对于全球普遍受到民族宗教问题困扰的当下,无论是探讨世界民族宗教难题的解决之道,还是总结中国解决民族宗教难题的实践特色,来自云南的经验,弥足珍贵。

  一、云南民族团结示范区建设的实践特色

  云南省按照中央部署,全面推进民族团结进步边疆繁荣稳定示范区建设,主要实施了十个方面的重大工程,即在民族经济发展、民生改善保障、民族文化繁荣、民族教育振兴、生态文明建设、民族干部培养、民族法制建设、民族理论研究、民族工作创新、民族关系和谐十个方面做出示范。根据民族团结进步边疆繁荣稳定示范区建设的指导思想和基本原则,云南省在诸多方面开展了一系列颇具地方和民族特色的探索与实践,包括:推进民族工作创新,完善民族法制建设,培养使用少数民族干部,增强民族文化自信与自觉,加强民族交往,等等。

  (一)致力平等发展,推进民族工作创新

  改革开放以来,秉承云南民族工作的优良传统,云南省委、省政府始终把民族工作置于全局工作的突出位置,创新民族工作理念,拓展民族工作思路,制定了一系列促进民族团结进步、边疆繁荣稳定的特殊政策和措施。一是根据各民族、各地区发展不平衡的历史与现实,将全省民族地区划分为6类,因地制宜、因族举措,实事求是分类指导。二是坚持和实践“两个共同”的民族工作主题,认真贯彻落实党的民族政策和法律法规,充分保障各民族权益,坚持“团结、教育、疏导、化解”的方针,妥善处理民族地区影响团结的各种矛盾纠纷。三是创造性地实行民族团结目标管理责任制,实现全省民族团结工作的制度化、规范化、科学化管理。四是建立健全民族团结教育宣传机制,开展常态化的民族团结教育宣传活动。五是认真贯彻执行党的宗教政策,从促进民族团结和社会稳定的高度,积极引导宗教与社会主义相适应。

  (二)完善民族法制建设,切实保障少数民族平等发展权益

  云南民族地区法制建设的成功经验,一是坚持并不断完善民族区域自治制度,正确把握维护国家统一与完善民族区域自治、整体利益与兼顾区域利益之间的关系,充分尊重和保障自治机关行使自治权,并不断建立健全与民族区域自治法相配套的具有云南特色的地方性法律法规。截至2013年底,云南省现有37个自治条例、134个单行条例、6个变通规定和7个地方性法规,②形成了较为完善的云南民族法规体系,使云南民族工作全面步入有法可依、依法办事的轨道。二是根据各个历史时期经济社会发展中出现的新情况、新问题,不断总结扶持少数民族和民族地区发展的基本经验,制定相应的政策法规,统筹、协调和平衡与民族有关的各种利益关系。

  (三)充分团结信任、大胆培养使用少数民族干部。努力提升少数民族干部领导能力

  在民族团结和边疆稳定的事业中,云南省始终把少数民族干部队伍的建设作为一项管根本、管长远的大事来抓。一是加强源头和基础建设,不断拓宽少数民族干部来源;加大少数民族干部的选拔任用力度,不断强化理论培训与实践锻炼,全面提高少数民族干部的素质能力。二是从体制机制和制度建设人手,充分保证各民族当家作主的权利,充分信任和依靠少数民族干部,真正让少数民族干部有职、有权、有为。目前,全省16个州市的党政班子中,全部配备了少数民族干部,少数民族干部任“一把手”的占37.5;129个县(市、区)党政班子中,有90个县(市、区)配备了少数民族干部,占总数的34.9 。

  (四)增强民族文化自信与自觉,努力打造民族文化强省

  为了充分发挥本地区民族文化资源优势,繁荣民族文化,提振各民族振兴文化的信心,云南省本着“尊重差异,包容多样”的原则,推行民族文化强省战略:一是营造尊重、珍惜各民族优秀传统文化的社会氛围,引领各民族社会走向开放的文化自信与文化自觉。二是坚持以人为中心的发展,着眼于惠民、育民,实施“文化惠民”的发展思路,创造性地实施了公共文化三大工程。三是建立健全民间文化保护体系,把非遗保护与群众的社会生活结合起来,既注重保持各项非遗的核心价值与技艺完整,又关注非遗浓郁的民族性、乡土性和人文性,促其绽放旺盛的生命力。

  (五)坚持试点先行与示范引导,大力推进十县百乡千村万户示范点建设

  云南省推进民族团结进步示范区建设不是没有目标和重点的齐头并进,而是按照“重点突破、以点带面、示范引导、全面推进”的思路,把十县百乡千村万户示范点作为引导与示范,从实际出发打造出一批类型多样、各具特色的示范典型,为全省示范区建设探索积累经验,形成以点串线、以线连片、以片带面的示范区建设格局。一是资金筹措方式多元化,2013年筹集投入资金近35亿元;二是制定示范点建设标准,着力打造示范点特色,尤其是民族特色村寨;三是示范点已经取得明显实效,为其他地区发展建设提供了可资借鉴的经验。

  (六)加强民族交往、交流、交融,促进民族关系和谐发展

  云南省不仅有25个世居少数民族和全国所有的民族成份,而且拥有大量在境内定居生活的跨境民族及外国人。同源异流、异源合流,又源流交错的各民族之间,大多具有地缘相近、人缘相亲、文缘相融、商缘相通的特点,彼此之间经济上有互补、生活上有互助、文化上有互动。团结友爱、互惠共生、共同发展、关系和谐构成了云南民族关系发展的主流。从根本上而言,如今云南省的各民族和睦相处、和衷共济、和谐发展,是60多年来我国民族政策成功实践的历史成果,而且这种实践是基于“三多一体”的省情特点,③无论是战略决策、体制机制,还是具体的措施、方法,云南省都围绕着民族工作这个大局,从各个不同的方面发挥作用,创造性地贯彻执行国家的民族政策,在实践中努力探索民族工作的云南道路,共同铸就今天云南民族关系的和谐发展。

  云南省推进民族团结示范区建设的部署是全方位的,④充分体现了省情特点与时代要求。云南坚持科学发展,不断解放发展生产力;坚持深化改革开放,打破束缚经济社会发展的体制机制障碍;把民族区域自治制度与政治文明建设结合起来,落脚到“两个巩固”与“四个认同”上,落脚到改善各族人民群众民生与社会福祉上,落脚到建设美丽云南与构建平等、团结、互助、和谐的新型民族关系上,开辟了边疆民族地区生态良好、经济繁荣、社会安定、人民幸福的新境界。

  二、云南建设和谐民族关系与推进民族团结

  进步示范区的基本经验及启示多民族聚居的云南,是中国多民族国家的一个缩影,也是中国“多元一体”民族关系的典型。在全面深化改革进程中,总结云南民族团结示范区建设的成功经验,对深入认识当前中国民族问题的实质,更好地贯彻落实党的民族理论和民族政策,促进民族工作更好地服务于中国特色社会主义现代化建设大局具有重要的启示意义。

  (一)客观认识云南多民族共存的基本省情。从长远和全局出发部署民族工作,主动研判民族问题,引导并建构和谐民族关系

  当今世界,各民族之间的共同性越来越多,走向一体大势所趋,但这绝不意味着各民族之问的差异就不存在,更不意味着可以一蹴而就实现融合。在较长时期内,一些民族的传统信仰、传统文化、传统生计方式等还具有鲜明特点,具有民族因素的经济社会单元依然存在。今天的中国,多民族共存也是客观存在。党和政府在总结历史经验与现实国情基础上形成了一整套符合实际的民族理论与民族政策,开展了卓有成效的民族工作,在民族团结,尤其是促进各民族共同发展等方面取得了令世人称道的成就,被誉为解决民族问题的中国道路。云南建构和谐民族关系是体现中国特色民族道路的一个典范。

  中华人民共和国成立60余年来,云南民族工作虽有过短暂的曲折和起伏,但云南省委、省政府对民族问题的长期性、特殊性、复杂性有清醒的认识,并始终坚持从多民族共存聚合的基本省情出发,从全局和战略的高度统一部署民族工作,主动研判民族问题,不断强化民族工作意识,积极建构各民族“共同团结奋斗、共同繁荣发展”的工作机制,从而掌握了民族关系建构的主动权,实现了民族关系的和谐发展。在实践中逐渐形成的具有中国特色、云南特点的民族工作经验,其核心是有效运用与实践了“强化”与“淡化”的辩证关系,其结果是在现实中重塑了平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系。各个民族不仅认识到“你中有我、我中有你”,相互离不开,而且在实践中不断深化“交流、交往、交融”,形成了“多元一体、美美与共”的和谐关系,使云南整体上长期保持了民族团结、边疆稳定、经济发展、社会进步的良好局面。秉承云南民族工作的优良传统,积极稳妥地开展云南民族团结示范区建设,是新世纪云南省建构现代和谐民族关系的新实践。

  (二)高度重视各民族平等发展,采取各种措施缩小民族和区域差距,促使各民族、各地区共同发展与各民族共享发展成果

  促使各地区共同发展与各民族群众共享发展成果,是促进民族地区团结稳定与构建和谐民族关系的前提与保障。和谐民族关系源自各民族利益上的一致性与发展上的平等性。云南始终重视各地区、各民族发展不平衡以及发展差距拉大的问题,坚持“不让一个兄弟民族掉队,不让一个民族地区落伍”的发展思路,因地制宜、因族施策,采取一系列积极有效的措施,凝聚力量谋求各民族的共同发展,让各民族共享改革成果和平等的发展机会,从而形成利益关系的一致性,夯实了民族团结的基础。

  市场经济体制下,资源配置主体多元化,少数民族和民族地区在市场竞争与发展中的弱势日益凸现。各个民族之间、不同地区之间如何平衡发展成为一个难题。以市场经济为动力的现代进程推动了民族地区经济社会快速发展,各族群众生活水平明显改善,但由于地理的多样性及其历史形成的生产生活方式差异,加之东、中、西非均衡发展战略的选择,造成区域发展差距与民族分布呈现较高一致性,社会分层与民族结构具有一定相关性。民族作为一种社会共同体,必然主动与被动、自觉与不自觉地参与到资源配置的博弈中,作为上层建筑的民族关系必然受到经济基础变革的影响,⑤而且在中国改革的进程中,当具有民族因素的差异、差距还存在时,带有民族因素的利益诉求和矛盾也就必然会出现。国家如何引导资源的合理配置,如何提高资源配置的公正性和长期效率就成为一个客观难题。处理不好上述问题,将导致民族发展差距与地区发展差距越来越大,不利于巩固民族团结和国家统一。

  因此,必须在坚持发展市场机制决定性作用的前提下,更好地发挥政府引导作用,把更多的公共资源向发展相对落后的民族地区和少数民族适当倾斜,扶持少数民族和民族地区更快发展,培育民族地区和少数民族的自我发展能力和市场竞争能力,引导民族地区和少数民族逐步向市场经济转型。

  (三)积极引导各民族树立伟大国家认同、中华民族认同、中华文化认同与中国特色社会主义道路认同意识。促进各民族特色文化共同繁荣发展

  民族差异不仅仅表现为经济社会发展的不平衡,更表现为民族文化和价值观等方面的差异。差异往往形成民族之间的隔阂与不信任,处理不好就会影响民族团结。面对差异巨大、特色鲜明的各民族“多元”文化并存现状,云南省各级党委、政府在中国特色社会主义民族关系基本原则指导下,很好地处理了中华民族认同与民族认同的关系,把维护国家统一、民族团结的“三个相互离不开”作为共同的思想认识。各民族发展差异,甚至文化差异没有成为民族隔阂的因素,反而成为促进民族团结的正能量。

  长期以来,云南省委、省政府特别重视在全社会普及民族理论与民族政策的相关知识,注重民族团结的宣传教育与舆论引导,积极营造宽松、宽容和宽厚的民族团结氛围。同时,云南还本着“尊重差异,包容多样”的原则,坚持以社会主义核心价值体系建设为根本,以对国家、中华民族、核心价值观和共同发展的认同为核心,社会各界积极营造各民族平等、珍惜文化多样性的社会氛围,把云南各民族文化的发展视为全社会的共同责任,强调各民族间的相互尊重、团结以及多样文化的彼此包容,引领全社会走向开放的文化自信与文化自觉,呈现出多样文化和谐发展的良好态势。

  (四)坚持用马克思主义世界观教育广大干部与人民群众,承认宗教信仰多元并立的客观现实,积极引导宗教活动与现代社会相适应

  “民族、宗教无小事”,民族问题多与宗教问题交织在一起,如何通过积极合理的疏导,引导民族地区宗教活动与现代社会相适应是一个关乎社会稳定的大问题。

  作为以马克思主义为指导的社会主义国家,中国关于宗教问题的方针政策是明确的,即全面贯彻党的宗教信仰自由政策,充分尊重和保护宗教信仰自由,依法管理宗教事务,坚持独立自主自办的原则,积极引导宗教与社会主义社会相适应。中国共产党作为执政党,不仅带领全国人民探索出建设中国特色社会主义的正确道路,而且不断增强道路自信、理论自信、制度自信,这是实现中华民族伟大复兴的必由之路,是中国当前最大的国情,也是处理宗教问题必须坚持的客观前提。为了实现上述目标,中国共产党用科学的世界观与方法论作为自己的信仰,作为共产党员和党员领导干部的指导思想。同时,要用上述世界观积极引导广大人民群众投身于中国特色社会主义建设的伟大实践之中。在这一点上,云南省与全国其他地区一样,始终坚持用马克思主义与中国特色社会主义理论体系武装头脑,坚持按照中央部署,把不同时期党的建设工作,特别是把正在开展的党的群众路线教育实践活动,有效地贯彻落实到政治文明、经济发展、社会建设、文化繁荣及生态文明建设方方面面。与内地省份不同,多种宗教并存在云南省不仅具有历史传统,而且作为边疆民族地区存在着信教群众普遍、宗教活动频繁、境外宗教势力渗透等特点,贯彻党的宗教信仰自由政策、引导宗教与社会主义相适应的难度和任务更加艰巨。

  云南省从自身多种宗教并存的客观实际出发,坚持依照法律法规管理宗教事务。云南省迪庆藏族自治州在全国涉藏地区率先出台了《云南省迪庆藏族自治州宗教寺院管理条例》,进一步提高了宗教事务管理法制化、规范化水平。宗教界坚持独立自主自办原则,积极支持和参与中国特色社会主义建设伟大事业,宗教界人士和信教群众努力在促进经济社会发展中发挥积极作用。云南省在法律框架下,禁止和打击非法宗教活动,确保宗教信仰自由和依法管理宗教事务。正是全面正确地贯彻了党的宗教方针政策,云南省各级党委、政府理顺了与宗教界的关系,积极营造宽松和谐的社会氛围,一方面尊重和保护与宗教有关的民俗文化,一方面提倡各种宗教相互交往、相互尊重。各级领导干部亲自联系重要宗教场所和宗教界代表人士,从实际出发解决宗教界的问题与困难,促进了宗教界的爱国统一战线不断巩固和发展,有效抵御了境外敌对势力利用宗教对我国的渗透活动,把信教群众和不信教群众、信仰不同宗教的群众团结起来共同为全面建成小康社会的目标而奋斗。根据多种宗教并存的现实,云南省通过举行宗教界人士的联谊会、运动会等方式,增加彼此了解,达到了和睦相处的效果。此外,针对经济社会剧烈变迁过程中人们的精神困惑和情感焦虑的状况,云南省不断完善义务教育体系,着力提高全民族文化素质。通过完善社会保障制度、提供社会关怀等方式,有效地化解了宗教狂热现象和宗教极端行为的社会基础,各民族信教群众和睦相处,各种宗教与传统民族宗教总体处于健康有序的状态。

  从总体上看,云南省多元并立的宗教现实与多民族成份并存一样,在正确贯彻落实党的宗教政策过程中,多种信仰问题、多种宗教活动,没有成为“问题”,反而在引导众多信教群众积极参与到中国特色社会主义与全面小康社会建设进程之中发挥积极作用。云南“民族团结、宗教和顺”的局面在全国民族地区,乃至世界多民族、多宗教地区都是十分突出的,也是适应建设中国特色社会主义事业历史潮流的。

  (五)广泛团结信任各民族干部群众。坚持“团结、教育、疏导、化解”的方针,妥善处理民族地区影响团结的各种矛盾纠纷。切实解决群众困难

  现代化进程是经济社会结构急剧变迁的过程,也是一个重大利益频繁变动和调整的过程,各种各样的社会矛盾,乃至利益诉求必然不断涌现出来,有些矛盾与问题往往涉及到民族因素、宗教因素或者民族与宗教因素,有些直接表现为民族问题、宗教问题或者民族宗教问题。由于民族宗教问题的复杂性、敏感性,一旦处理不好往往酿成大的矛盾与问题。如何处理民族宗教问题或者涉及民族宗教因素的问题,往往成为各级党委政府难以回避又难以解决的棘手问题。不少地方和很多干部面对这些问题往往采取“回避”或者因循旧例的“僵化”处理办法,并没有从根本上找到稳妥的化解矛盾、解决问题的清晰思路与方法。从历史上看,云南省在处理上述问题时也吃过一些苦头,在局部地区或者一段时期内出现一些问题,但总体而言,云南在处理民族矛盾时还是比较慎重的,全省民族关系总的来看是比较好的。

  改革开放以来,总结正反两方面的经验教训,云南省委、省政府广泛团结各民族干部群众,正确区分两类不同性质的矛盾,坚持“团结、教育、疏导、化解”的方针,坚持依靠广大的民族干部和群众的原则,妥善处理各民族经济社会发展中所产生的矛盾与纠纷。同时,近十余年来,云南省还创造性地实行民族团结目标管理责任制,将涉及民族团结、边疆稳定的各项工作任务进行量化,以责任制的形式分解落实到各级、各地、各部门、各方面的党政组织之中。民族团结目标管理责任制,改变了过去一些地方在民族团结稳定工作方面平时关注少、研究少,遇到问题时相互推诿、上交矛盾的种种弊端,确保了影响民族团结、边疆稳定的各种矛盾纠纷能够得到及时而有效的排查调处,使小事不出村、不出厂矿,大事不出乡镇,把矛盾处理在基层,解决在萌芽状态。⑥

  不可否认,当前民族关系出现的一些新情况,有复杂的国际背景和全球化、信息化等多重外因,但一些民族地区在整个国家发展中相对滞后,一部分少数民族人口难以融入现代主流社会而造成心理的、文化的、经济的和社会的区隔,无疑是内因,切不可本末倒置地把发展过程中的利益调整问题作为对抗性的政治问题。正确处理两类不同性质的矛盾,团结信任大多数、孤立打击极少数,形成一种各民族和谐相处、和衷共济、和谐发展的社会共识,造就一种包容开放、凝心聚力、勃勃向上的社会氛围。对待民族问题或者涉及民族因素的问题采取实事求是的态度,坚持把这些问题作为人民内部矛盾处理,积极寻找稳妥有效的解决思路与方法,并把上述思路方法上升到体制、机制层面,建立解决问题的制度化渠道。这是中国共产党正确处理人民内部矛盾基本原则在民族宗教领域的具体体现,也是最大限度地扩大党的执政基础、团结带领各族人民群众建设中国特色社会主义的积极探索。

  (六)健全民族工作大格局的机制体制,充分信任和大力培养使用少数民族干部,畅通各民族干部群众的联系沟通

  云南不是省一级的民族自治地方,但少数民族人口占全省总人口的33.4 ,自治地方国土面积占全省总面积的70.2%。这是云南的“民族省情”。基于对这个基本省情和民族问题的长期性、复杂性、重要性的深刻认识,云南省委、省政府站在“在云南,不谋民族工作不足以谋全局”⑦的高度,坚持从全局和战略层面研究部署民族工作,把民族工作置于全局工作的突出位置,并将之与党委、政府不同时期的中心工作统合起来,高位推进,多次作出关于加强民族工作的决定,经常研判民族工作中的重大问题,构建了党委、政府统一领导,民族工作部门认真履行职责,有关部门协调配合,各方面齐抓共管的民族工作大格局,从而牢牢把握了民族工作的主动权。

  在云南民族工作大局中,民族工作部门占有重要的地位。为了充分发挥各级民委作为党委、政府联系少数民族主渠道的作用,发挥民族工作部门的参谋助手作用,树立党委、政府在各民族群众心目中的形象,云南除了从省到县成立了党委、政府领导挂帅的民族工作领导小组外,还非常重视民族工作部门的组织建设,坚持用战略眼光和特殊举措,加大对少数民族干部的培养和使用力度。2009年,出台《关于进一步加强少数民族干部队伍建设的意见》,按照数量充足、结构合理、素质优良的总体目标和“六个优先”的原则,大力培养、大胆提拔、充分信任、放手使用少数民族干部,并切实加强组织领导、落实工作责任、健全完善管理、强化督促检查,采取有效措施,加强少数民族干部队伍建设。实践证明,一大批忠诚于党和人民事业的少数民族干部队伍,在各地区、各部门成为建设云南、繁荣云南、稳定边疆、协调民族关系、带领各族群众脱贫致富奔小康的中坚力量。

  民族问题从本质上来讲是如何处理民族关系的问题,民族工作主要就是民族关系建构。与计划经济时期以确立各民族政治平等为主要内容的社会主义民族关系相比,云南省在社会主义市场经济条件下和快速现代化进程中建构经济上共同发展繁荣的新型民族关系难度更大。这在全国都是难题,经济发展相对滞后的民族地区更是如此。但是,在这种十分困难的情况下,云南省立足自己实际,积极探索和实践中国特色民族地区发展改革稳定之路,构建了比较和谐的民族关系,不能不说是一个巨大的成就。其根本原因就在于很好地处理了影响发展改革稳定的六大问题:一是保持多民族共存客观存在与主动建构和谐关系的清醒认识;二是积极发挥市场机制决定性作用与政府有效干预“市场失灵”的双重功能;三是有效协调国家认同大局与各民族自身民族认同的良性关系;四是坚持马克思主义意识形态主导地位与全面贯彻落实宗教信仰自由政策的有机统一;五是正确区分两类不同性质矛盾,坚持用“团结、教育、疏导、化解”方针处理民族矛盾;六是构建民族工作大格局体制机制与发挥少数民族干部带动引导作用。

  三、云南民族团结示范区未来发展的思考

  中央正式确定要将云南建设成为“全国民族团结进步边疆繁荣稳定示范区”,我们深信,示范区建设的成功,无疑会成为其他民族地区争相效仿的榜样。所以,除了云南本身的自力更生、奋发图强外,还要充分发挥中央所拥有的巨大能量,全面部署,统筹安排,制定特殊政策,动员和协调全国力量来支持云南的示范区建设,借助国家力量推动云南尽快建成“全国民族团结进步边疆繁荣稳定示范区”,早日发挥其示范作用。根据调研所了解到的情况,并结合目前示范区建设所面临的挑战,提出如下对策建议:

  (一)不断提升政府的社会治理能力和危机管理能力

  为维护民族地区的社会稳定,协调、化解社会不同群体之间多元化的利益矛盾,云南省委、省政府做了大量的工作,取得了显著的成绩,但客观而言,无论是制度的顶层设计,还是具体的环节,社会治理的工作还有提升的空问,具有各州(市)情、县情、乡情特色的民族地区危机管理的理论与系统尚处在探索和实践之中。所以,政府要尽快转变理念,依法创新社会管理体制,在立法层面上充分考虑民族地区民众利益的合理分配,建立和完善解决社会冲突的司法渠道和长效机制,不断提高政府的公共治理能力和社会管理水平;要加强民族地区社会稳定预警机制建设,充分发挥政府在危机管理中的协调沟通能力、信息发布与舆论引导能力、社会动员能力;要着力培养一支具有政治认知能力、问题认定能力、政策解读与执行能力、搜集信息能力、资源动员与资源配置能力、危机响应能力、评估学习能力的危机管理人才队伍;⑧要不断提高基层组织的发展、服务、竞争、执行、管理能力,充分发挥基层干部群众在维护社会稳定中的作用,不给境外渗透提供机会和土壤。

  (二)大力推动产业结构优化升级,着力推进新型现代农业、现代服务业发展

  相对而言,云南以国有经济为主体,私营、外资等所有制经济发展速度不快,经济活力不足,在全国性市场中的竞争力不强,社会主义市场经济体制还有待进一步完善。因此,云南的跨越式发展,调结构、转方式刻不容缓。在产业布局上要力求错落有致,优势互补,形成更大规模的产业集群,最终达到提升整体竞争实力。同时,要从云南是一个农业大省的实际出发,引导农业、农村和农民走上“内增、内生、自主”的现代农业发展之路,以高原特色农业、民族医药为引领,大力发展优质安全品牌农业,尽快实现生产技术先进、经营规模适度、生产竞争力强、生态可持续的云南特色新型农业现代化。要在生态保护和资源合理利用的前提下,全面落实云南“十二五”规划的战略布局,调整轻重工业发展的比例,大力发展以文化、旅游、物流为主体的现代服务业,争取尽快提升在全国性的统一、开放、竞争、有序的现代市场体系中的竞争力。

  (三)进一步提高扶贫攻坚力度,加强社会保障制度建设,逐步解决突出的民生问题

  近年来,随着国家扶贫攻坚计划、社会保障制度的建立,大多数民族地区已经基本上搭建了社会保障制度的框架体系,在一定程度上关涉到了少数民族群众生存、保障、发展的需求。然而,相较于其他地区,云南民族地区贫困面广、贫困程度深、扶贫任务艰巨,面临着扶贫投入不足、扶贫内生动力严重不足的矛盾,要解决此矛盾,应创新举措、整合资源,探索长效的扶贫机制,建立扶贫资金激励机制,以区域发展与扶贫攻坚为平台,尽快构建扶贫工作大格局。针对社会保障的覆盖范围、保障程度、资金投入、管理规范等方面存在的差距,云南要立足实际,在加强具有云南特色的社会保障体系建设的基础上,针对民族地区专门制定一些特殊的倾斜政策,用公共权力、公共资源保障弱势群体,尤其是有特殊困难人群的基本生活权利,从而消解社会上的不稳定因素。

  (四)资源开发要更多惠及民族地区和少数民族群众

  云南省大多数民族地区是贫困地区,也是资源富集的地区。一些少数民族群众把脱贫致富奔小康的希望寄托在资源开发上,但他们缺资金、缺技术、缺人才,资源的合理开发利用比较滞后。因此,将来以各种不同力量主导的矿产、水利、生物、旅游等资源开发中,要尽快建立有利于保障国家利益、集体利益和少数民族群众利益的开发模式,确实保障各个利益主体的权益,进一步完善补偿机制,实现资源开发中的利益共享,实现云南民族地区资源开发的可持续性。⑨

  (五)不断提升对外开放的支撑能力。加强对周边国家的边民政策、边境居民情况的了解

  示范区建设如何带动周边环境建设,不仅需要克服体制机制的障碍和开放支撑能力不足的问题,而且边境地区少数民族如何实现“和平跨居”也面临着严峻的挑战。为了建设繁荣、稳定、开放的边疆,要加强基础设施建设,解决与东南亚、南亚等周边国家互联互通不足的矛盾;要尽快优化产业结构,着力加强口岸、公共服务体系、对外开放人才建设,提升对外开放的支撑能力;要加强对周边国家的产业发展状况、合作意愿、安全形势、科技水平、配套服务体系的了解,化解“信息不对称风险”; ⑩要加强对周边国家有关边民的教育、民生政策的了解,避免因双

  方教育、民生方面的差异,造成对我边民的影响。

  (六)继续保持生态环境与经济社会的良性互动,协调好经济发展与生态保护的关系近年来,云南省在推进绿色强省战略的过程中,确实采取了一些有效的措施,大力推动生态文明建设,加大对生态环境保护的力度。但云南由于地质条件脆弱,生态系统敏感性较高、稳定性相对较差,整体功能退化的趋势尚未得到根本遏制。目前,云南广大农村因畜禽养殖污染、农药化肥污染、生活垃圾污染和工业“三废”污染等导致的环境恶化尚未得到根本改变,农村生态修复工程任务重、涉及面广;一些地区急于发展,但因发展能力不足而采取不计后果的短期经济行为所导致的环境恶化与贫困相互循环仍是问题;水电开发对环境的负面影响在显现,干旱已成为近年常态;少数民族生态观念、意识如何与现代发展相结合、相协调、相适应也正处在调适之中;资源开发、博弈过程中潜在的矛盾,以及由此可能引发群体性事件的因素在增加。在加强生态文明体制机制建设的同时,如何建立生态工业体系和生态农业体系,同步提升经济竞争力和生态竞争力,如何实现能源开发工程向绿色基地、生态工程、民生工程转变,如何推进产业结构优化升级,加快生态经济发展,如何构建和谐人居环境,推进生态社会建设,依然是一个颇具挑战的课题。

  生态文明建设是一个复杂的系统工程,它与社会、政治、经济、文化存在着多向的互动关系。在将来很长一段时期,云南民族地区依然面临着自然资源大规模开发与保护资源环境的多难选择,为破解此矛盾,建议从全局和战略的高度、从社会稳定和经济可持续发展的高度来看待经济社会发展与生态文明建设的关系,尽快建立健全区域生态补偿机制,完善和制定相关法律法规,建立健全公众参与生态文明建设的机制,把生态功能区划、经济规划与生态布局有机协调起来;建立健全生态预警机制、生态监督机制、生态灾难救治机制,对生态环境进行动态的监管、监察与监测,制定各种不同层级的应急预案,以应对随时可能发生的生态灾难。在强调社会基本稳定的大前提下,对地方各级政府的考核,不宜以单一的经济指标为主,应把生态作为考核的一个重要依据,在某种情况下,甚至可以实行一票否决制。在示范区建设中,尽快出台鼓励保护生态友好型生产生活方式发展的机制和政策,大力推进生态友好型社区建设。

  (七)大胆探索新型社会治理方式与宗教管理模式,依法加强宗教事务管理。引导宗教与现代社会相适应

  由于历史、地缘和现实的原因,云南宗教的发展存在着一定的困境,局部地区因潜在矛盾而引发宗教问题的风险在增加,维护宗教安全、保持宗教和顺的任务繁重而艰巨。总体而言,云南民族地区宗教活动正常有序,呈现出多元宗教和谐并存的良好局面,但依然面临着复杂的局面。所以,我们应该从国家安全战略的角度出发,全面、系统地认识和处理宗教安全问题,以科学的宗教观为指导,客观辩证地看待宗教在当今社会发展中的正负功能,注重群众的参与性,以发展来带动宗教与社会主义社会相适应。同时,针对敌对势力和境外宗教势力渗透手段日趋多样化、宗教事务管理难点多,以及云南宗教发展中出现新情况新问题,建议:(1)深化开展党的民族宗教政策和法制宣传教育,在国家发展整体目标上规范宗教事务管理,关心支持宗教团体的自身建设,认真抓好对宗教教职人员的团结、培养、教育。(2)保持党的宗教政策的稳定性与连续性,积极做好民族宗教界上层人士的工作,帮助广大的信教群众解决社会生产与生活中面临的实际困难,缩小贫富差距,逐渐实现社会的公平与公正。(3)在保护正常的宗教活动的同时,依法坚决取缔“东方闪电”等非法宗教组织,严格禁止利用宗教干涉行政、司法、教育、婚姻和群众生产、生活等现象的发生,尤其是对于打着民族、宗教的旗号,制造社会骚乱、妄图分裂祖国的违法行为,要加大打击的力度。(4)加强农村基层组织建设,提高基层政权的动员和组织能力,依靠广大干部群众,形成抵御和打击境外宗教渗透的合力。

  (八)积极采取特殊扶持政策和措施,稳定边境州(市)人才干部队伍,不断提高他们的待遇、素质和管理能力

  边境民族地区,由于交通落后、生活条件艰苦,经济社会发展严重滞后,矛盾、问题突出,基层干部开展工作难度大,基层组织经费少、干部待遇偏低,不仅经济、金融、科技、管理等方面的人才奇缺,而且现有人才干部流失严重,个别州(市)的国家公务员甚至出现负增长现象。针对当地干部培养、成长慢,本土人才不愿回来,外来人才引不进来的困境,建议从国家公职人员招考、晋升提拔、工资待遇等方面着手,采取一些特殊的政策和措施,加大人才干部队伍建设的力度,使偏远贫困民族地区经济社会发展和维稳工作有坚实的干部队伍支撑。

  (九)高度重视并加强城市民族工作,把民族工作与社区工作结合起来,探索建立城市民族工作长效机制

  近年来,随着云南工业化、城镇化进程的推进,少数民族人口不断涌入城镇,使城镇民族构成更加多元、民族关系日趋复杂、民族问题日趋突出。针对目前城市民族关系日趋复杂、城市民族问题日趋突出的新情况,各级领导干部和全社会应对新形势下城市民族问题和城市民族工作的重要性有高度的认识。应着力于以下几个方面:建立和完善城市民族工作和民族关系协调机制,构建社区民族工作模式,努力提升民族团结示范社区形象;要加强对少数民族流动人口的服务和管理,采取特殊的政策和措施,在就业、子女教育、社会保障等方面让城市少数民族流动人口享受到公共化的社会服务,逐渐实现与城市居民同等的待遇;要积极筹措经费,切实解决城市少数民族失地人群的民生问题;要积极构筑城市不同民族之间相互交流、相互沟通和共同发展的平台,为构建城市和谐民族关系服务。

  (十)加强乡村散居少数民族工作,尽量避免因政策、项目覆盖不到而产生新的不平衡和新的矛盾

  截至2008年底,云南省未列入其他专项扶持规划的散居少数民族人口754.19万人,占全省少数民族人口的53%,散居民族地区占全省总面积的40%。少数民族人口占30%以上的村委会共4437个,辖42,453个自然村,分布于全省16个州(市)109个县(市)840个乡(镇)。 ?示范区建设既要注意到各民族之间、各地区之间存在的发展不平衡、创建不平衡的现实,又要考虑民族自治地方少数民族与非民族自治地方少数民族的关系;既要考虑民族聚居地区,又要照顾散居民族地区和散居少数民族;既要保持政策、项目的长期性和可持续性,又要把点上的示范与面上的覆盖结合起来。在民族散居化进程不断加深的背景下,针对云南实际和当前散居民族地区农村扶持政策较少的事实,在推动示范区建设的过程中,应通过完善散居民族政策和法律来弥补项目持续性、覆盖面和选择主观性不足的矛盾,应更多地对散居民族地区给予关注,提出一套扶持其发展的理论和具体政策措施,使散居少数民族能够平等地享受党和国家民族政策的扶持和帮助,使广大散居民族地区农村的各族人民更快地实现民族团结进步和边疆繁荣稳定的“云南梦”。

  (十一)创新管理理念,加强对跨境婚姻的管理

  近年来,边民通婚逐年上升,且有向内地市(县)延伸的趋势,早期通婚的边民子女已延续到第二、三代,生育子女正面临入学教育、就业、娶妻、生子等问题,这种独特婚姻形态给当地社会所带来的压力正逐渐显现,给边境社会治安和边疆稳定埋下隐患。应在尊重历史、照顾现实、着眼未来的前提下,从创新社会管理、和谐边境的视角,构建国家、云南省、市(州)、县三个层级管理机制。在国家层面,要提升边民通婚管理理念,建立国家间磋商机制,完善相关法律法规;在云南省层面,要出台适应边民通婚的法规,统筹协调,强化管理;在州市(县),要结合自身实际,不断探索创新边民通婚的社会管理模式。?在具体的做法上,要广泛宣传《中国与毗邻国边民婚姻登记办法》等法律法规,提高边民通婚办证的自觉意识;要与毗邻国管理部门沟通协商,解决边民通婚办证的证明出具问题,努力建立协调应对机制;要依据自治条例,有条件的市(州)向跨境婚姻人群发放临时身份证明;要增加对跨境婚姻人群困难补助力度,将跨境婚姻子女纳入学校九年义务教育。

  (十二)加大扶持力度。完善示范区建设的工作、考核、评估机制

  民族团结示进步范区建设是一项重要的国家战略,国家理应给予更多的关心和支持。一是应加大示范点建设的资金扶持。根据十县百乡千村万户示范点建设的实际需要,建议国家补足2014-2015年示范点建设相应的资金缺口,并把全省示范区纳入国家宏观支持计划。二是继续实施兴边富民行动计划,对于云南省人口较少的特困民族给予特殊的资金及政策扶持。同时,加强对示范区建设的各方面指导工作,充分发挥专家指导委员会的作用,加强调研、检查、评估,加大宣传力度,不断汇聚正能量,把示范区建设的内容与老百姓关切的焦点结合起来,不断提升民众选择的自由和民众的满意度,使示范区建设真正起到示范作用。

  (本文系中国社会科学院与云南省省院合作项目“云南省民族团结进步边疆繁荣稳定示范区建设研究”课题组集体研究成果。课题组学术指导:赵胜轩、赵京;组长:王延中、李涛;副组长:张国春、杨福泉;协调人:汪洋、张瑞才、何敬中。总报告起草组主要成员:王延中、管彦波、徐畅江、扎洛、吴兴旺、陈建樾、丁赛。王希恩、曾少聪、王锋、周少青、陈国庆、郭家骥等参与了总报告的讨论和修改。)

  注释:

  ① 《习近平强调全国各族人民都要珍惜民族大团结的政治局面》,新华网,2014年3月4日。

  ②参见云南省民委:《关于新形势下坚持和完善民族区域自治制度法制建设研究》。

  ③参见郭家骥:《云南“三多一体”省情特点与生态文明建设》,《绿叶》》2012年第10期。

  ④云南省民族团结进步示范区建设的六个重点是:不断完善理论指导与建设思路,不断强化民生保障,重点抓好示范带动,致力巩固民族团结,坚持强基固本抓好干部队伍建设与基层党建工作。参见尹建业:《推进民族团结进步、边疆繁荣稳定示范区建设》,《社会主义论坛》2014年第3期。

  ⑤参见徐畅江:《全面深化改革进程中的民族问题及政策导向》,《中国民族报》》2014年2月21日。

  ⑥参见徐畅江、方绍荣、何扬波:《未雨绸缪岁岁安澜—— 云南省实施民族团结目标管理责任制纪实》,《今日民族》2003年第9期。

  ⑦参见徐元锋、谢炜:《云南省委书记秦光荣调研指出“不谋民族工作不足以谋全局”》,《人民日报》2011年10月3日。

  ⑧参见李虹:《对边疆民族地区群体性事件的理性思考》,《宜春学院学报))2012年第11期;陈善江:《民族地区稳定预警机制研究》,《思想战线))2008年人文社会科学专辑;高永久:《论民族社会稳定的预警系统》,《中南民族大学学报))2003年第3期;廖小东、宋丹:《民族地区的社会稳定机制研究》,《湖南省社会主义学院学报》2009年第3期;石路:《民族地区突发公共事件的应急预警机制探析》,《新疆大学学报》》2006年第4期。

  ⑨参见靳薇:《云南民族工作面临的困难和问题》,《今日民族》》2013年第11期。

  ⑩参见马勇:《我省扩大对外开放需要化解五对矛盾实现五个转变》,云南省社科院、云南省东南亚南亚研究院、云南省哲学社会科学规划办公室编:《云南省情调研及建言献策文集》(第一集)。

  ?参见王俊:《论云南散居民族的权益保障问题》,《云南社会科学》2011年第2期。

  ?参见李向春、袁春生:《加强云南边境地区跨国婚姻管理的对策建议》,云南省社科院、云南省东南亚南亚研究院、云南省哲学社会科学规划办公室编:《云南省情调研及建言献策文集》(第三集)。

  作者简介:王延中,中国社会科学院民族学与人类学研究所所长,研究员;管彦波,中国社会科学院民族学与人类学研究所资源环境与生态人类学研究室主任,研究员。

  原文来源:《民族研究》2014年第3期。

编辑:韦亦玮

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