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广西扶持人口较少民族发展效果评价与思考

2018年06月07日    来源:广西民族报网    字号:[    ]

耿新1 李俊杰2

(1.中南民族大学经济学院 2.中科院-国家民委农业信息技术研究与开发联合实验室 湖北 武汉,430074)

  摘 要:本文基于《国家民委、国家发展改革委、财政部、中国人民银行、国务院扶贫办关于印发实施<扶持人口较少民族发展规划(2011-2015年)>考核验收办法的通知》的19个考核指标评价广西自治区扶持人口较少民族发展的实施效果,研究发现人口较少民族聚居村4个指标目前已提前完成,8个指标在“十二五”末预期能完成,7个指标预期难以完成。文章结合指标完成情况,分析了广西扶持人口较少民族发展工作中存在的问题及原因,提出政策建议,以期为更好地制定扶持人口较少民族政策提供借鉴。

  关键词:人口较少民族;效果评价;指标;政策建议;

  基金项目:教育部哲学社会科研究重大课题攻关项目“民族地区特殊类型贫困与反贫困研究”(13JZD026)、中南民族大学中央专项基金项目《普米族减贫政策绩效评估与实证研究》(CSQ14001)

  作者简介:耿新(1978-),男,汉族,山东临清人,副研究员,中南民族大学经济学院博士生,研究方向:少数民族贫困政策;李俊杰(1971-),男,汉族,湖北房县人,教授,博士生导师,研究方向:民族经济理论与政策

  

  新中国成立以来,党和政府高度重视人口较少民族地区经济社会发展,出台了一系列扶持政策。根据《扶持人口较少民族发展规划(2011-2015年)》,“十二五”时期,广西自治区京族、毛南族、仫佬族3个人口较少民族聚居的160个行政村、2262个自然村、116375户、435176人纳入扶持范围,其中涉及人口较少民族226709人。为全面了解广西扶持人口较少民族发展指标完成情况,课题组于2104年8月对广西京族、毛南族、仫佬族人口较少民族聚居村进行了实地调研,调研采用座谈会、农户访谈等方式,深入了解扶持人口较少民族发展指标的完成情况及存在的问题,并就下一阶段扶持工作进行系统思考。

  一、广西扶持人口较少民族发展工作指标达标情况

  根据《国家民委、国家发展改革委、财政部、中国人民银行、国务院扶贫办关于印发实施<扶持人口较少民族发展规划(2011-2015年)>考核验收办法的通知》(民委发[2014]13号)的要求,“十二五”末人口较少民族聚居村应实现“一减少”(减贫率)、“二达到”(农民人均纯收入和聚居村农民人均纯收入)、“三提升”(五通十有)共三大类19项指标。文中,减贫率是计算人口较少民族聚居村贫困人口数量的变化;农民人均纯收入和聚居村农民人均纯收入是剔除了价格变动因素后按不变价计算的2015年现值;“五通十有”是根据时间进度计算2015年目标完成进度。

  文中数据来源于:(1)国家民委2011-2013年经济统计监测数据;(2)课题组2014年8月调研数据;(3)2010-2013年全国、广西壮族自治区、防城港市和河池市国民经济和社会发展统计公报。研究发现:广西“十二五”扶持人口较少民族发展成效显著,已完成和预计完成的指标12个,占比为63.16%;预计不能完成的指标7个,占比36.84%。

  (一)已提前完成的指标

  如表1所示,2013年建制村通沥青(水泥)路率、户通电率、自然村广播电视覆盖率、有办公场所的村比率共4个指标实现程度均已达到2015年目标值,已提前完成目标。

  (二)预期能完成的指标

  按照时间进度,2013年通宽带率、自然村通电话率、集中式供水覆盖率、有安居房的农户比率、适龄儿童接受学前一年教育比率、村卫生室达标率、有合格文化室和农家书屋的村比率、有农家店的村比率共8个指标完成进度均已超过60%,预期可以完成。

  (三)预期不能完成的指标

  1. 卫生厕所、体育健身和民族文化活动场地、高产稳产基本农田、沼气入户率

  2013年有卫生厕所的农户比率、有体育健身和民族文化活动场地的村比率2项指标的完成率分别为56.74%和54.11%,未达到60%的时间进度。2013年沼气入户率仅为16.56%,低于当地平均水平。[江东洲,刘昊. 发展生态能源,建设美丽广西——访广西壮族自治区农村能源办公室主任罗掌华博士[N].科技日报,2013-11-22(11).]2013年高产稳产基本农田或稳定增收产业比例虽没有当地平均水平作为对比,但该指标完成比例仅为15.28%,考虑到广西对扶持产业发展和提高农业种植产量力度等因素,该指标预期将不能完成。

  2. 减贫率

  2010年广西区人口较少民族聚居村贫困人口数量196236人,贫困发生率为46.56%;2013年贫困人口数量为179013人,贫困发生率为41.14%,远高于全国8.5%和广西14.9%的农村贫困发生率。 2013年比2010年减少贫困人口17223人,贫困发生率下降5.42%,距实现2015年人口较少民族聚居区贫困人口数量减少一半(98118人)的目标差距较大。

  3. 农民人均纯收入

  本文人口较少民族聚居村当地农民人均收入指标分别按京族聚居的防城港市,毛南族和仫佬族聚居的河池市作为标准。如表2所示,剔除物价水平计算出2015年京族聚居村农民人均纯收入分别为10552元,为防城港市农民人均纯收入15085元的70%,其年均增长率7.07%低于当地14.01%的增长率。毛南族、仫佬族聚居村农民人均纯收入分别为4525元和4797元,仅为当地农民人均纯收入9019元的50.17%和53.19%,其年均增长率分别为8.63%和11.66%,均低于当地年均12.33%的增长率。综上可知,2015年3个人口较少民族农民人均纯收入达到当地平均或以上水平预期的目标难以完成。

  4. 聚居村农民人均纯收入

  如表2所示,2015年京族、毛南族、仫佬族聚居村农民人均纯收入分别为10552元、4525元、4797元,均难达到全国农民人均收入13333元的水平。由此判断,“十二五”期末广西人口较少民族聚居村农民人均纯收入整体均未达到全国平均水平。

  二、基于扶持人口较少民族发展考核验收指标的分析与思考

  (一)基础设施建设

  1. 交通基础设施

  2011-2013年广西共安排4个县(市)建制村通沥青(水泥)路、县乡道改造等农村公路建设里程923.3公里,总投资数额达65389万元;2013年通沥青(水泥)路的行政村、通公路的自然村、村内道路硬化的自然村分别为136、2037和1197个,占比分别为85%、90.05%和52.92%;这些措施极大地改善了人口较少民族地区的生产生活和出行条件。

  由于毛南族、仫佬族群众大多生活在高山峡谷中,交通偏僻,加之以下原因导致交通通行状况不佳:一是由于扶持资金有限,很多偏远地区至今未通路。如环江县川山镇顶吉村洞顶屯居住的27户毛南族群众,至今仍有5公里土路,晴天尘土飞扬、雨天泥泞不堪,运输靠肩扛背驼。二是山区公路建设成本高。广西石漠化地区公路修建成本30-40万元/公里,是平原地区建路成本的2倍;有些地方因为资金有限只能降低道路建设等级,致使道路使用不久便出现“晴通雨阻”问题。三是重建设轻养护。目前扶持人口较少民族发展资金只用于修路,而村政府因拿不出资金维护导致道路修通后未及时维护而破损严重。如广西人口较少民族聚居村中一半左右属甘蔗种植区,村屯道路容易受到重型甘蔗运输车辆的破坏,如果遇到低等级、低标准的道路,往往一两个榨季就破坏严重难以通行了。

  2. 农田水利基础设施

  2011-2013年广西累计投入5975万元用于人畜饮水和农田水利建设,新修人畜饮水蓄水池、水窖、饮水塔102个。2013年广西人口较少民族聚居区有72999户采用集中式供水,占比为62.72%。毛南族、仫佬族主要聚居的石漠化地区,其水利建设任务重、资金需求量大。一是民生水利基础薄弱,实施难度大。山区农村人口居住分散,地形地质条件复杂,解决农村人口饮水安全问题面临繁重任务。据统计,目前仅罗城县和环江县规划内尚有6.6万人面临饮水不安全和饮水困难。二是水资源开发利用工程明显不足。水资源开发利用率低,缺乏控制性、综合性大中型蓄水工程,导致区域内应对水资源时空分布不均、抵抗特殊干旱年份风险的能力严重不足。如环江县和罗城县水利工程严重老化,年久失修,灌溉效率低,普遍存在“水在河中流、地在岸上旱”的情况,工程型缺水问题尚未从根本上得以解决。

  3. 农村信息进村入户

  2013年人口较少民族聚居区通广播电视、通电话率、通宽带率分别达到95.31%、90.85%和62.5%,农业信息化建设大大加强,农民使用现代信息技术的意识和能力大为提升。但宽带属有线网络,对农民技术要求高,特别是人口较少民族聚居区群众因居住分散导致安装成本和维护成本高。加之使用宽带上网的多为外出打工的青壮年,宽带安装后使用率低、易造成资源浪费。目前,智能手机在人口较少民族聚居区已非常普及,无论是从经济效益还是方便性上手机上网都比宽带上网更划算,因此评价指标中不宜设置通宽带率。

  4. 农村人居环境改善

  (1)农村危房改造。2013年广西人口较少民族聚居区75339户拥有安居房,占比62.73%, 仍有41036户居住在简易房或茅草房中。安居房数量严重不足的主要原因为:一是自然灾害比例大、因灾致贫率高。据统计,2013年广西66个行政村遭受了水灾、虫灾、冻灾、风灾和泥石流等多种类型灾害,受灾比例高达41.25%,群众抵御自然灾害的能力差导致因灾致贫和因灾返贫的比例高。二是移民搬迁任务重。2011-2013年已累计完成扶贫移民搬迁483户,占2013年年末总户数的0.42%。目前,缺乏生存条件需易地搬迁的人数高达2978人,加之居住在自然保护区内需搬迁的群众,移民搬迁任重道远。三是安居房补贴低,群众难以感受到政策的优惠力度。现有1万元/户的安居房补贴对10多万元的建筑装修成本可以说是杯水车薪,导致亟需建安居房的群众无力建,贫困户的住房条件难以得到根本改善。

  (2)村容村貌整治。2013年农户家有卫生厕所达56125户,占农户总数的48.23%;沼气入户率仅为16.56%。人口较少民族聚居村农民清洁能源使用比例低的主要原因为:一是农民受制于传统观念及技术条件,仍采用传统生产生活方式。二是由于国家投入不足。如广西2011-2013年累计投入41212万元基础设施建设类,投在村容村貌整治和生态环境保护上仅有26386万元和474万元,占比仅为64.03%和1.15%。目前仅有816个自然村实现垃圾集中处理,加之农村生产生活垃圾随意丢弃,村容村貌整治任务重。

  (二)经济发展方面

  1. 特色优势产业

  2011-2013年广西扶持人口较少民族资金中用于生产发展资金为1187万元,其中投入种植业林果业652万元(54.93%)、养殖业408万元(34.37%),说明人口较少民族聚居村经济支柱主要依靠传统种植业和养殖业。此外,现有考核办法中仅有“高产稳产基本农田或稳定增收产业比例”指标,评价体系中缺少农产品加工、民族文化旅游、民族特色餐饮、民族药材加工等特色产业评价指标。

  2. 群众增收

  2013年京族、毛南族、仫佬族3个人口较少民族聚居村农民人均纯收入分别比2010年增长31.41%、42.35%和54.57%,人民生活水平有了较大提高。2013年农民专业合作社成员1788人、有种养殖能手4557户数、当年参加各类培训75211人次,分别比2010年增长2.59、1.45和1.4倍,农民生产技术水平和科技意识较以往有了较大提高。笔者认为农民人均纯收入难以达到当地平均水平主要在于:一是经济结构不合理。2013年广西160个聚居村粮食总产量144709吨,经济作物总收入67566万元,劳务输出总收入72856万元,村级集体经济年收入2246万元。可见经济收入来源主要依靠粮食种植和外出打工,从事农产品加工和第三产业的比例很小。二是扶贫资金投向不合理。2011-2013年广西扶持人口较少民族发展项目资金总额中投向基础设施建设为41212万元,占比78.58%;而投向生产发展8624万元,仅占16.44%。重基础建设轻产业发展的扶持方向导致群众增收缓慢。调研发现,当地群众对生产、生活环境的改善比较满意,对收入增速缓慢导致其脱贫难满意度低。三是收入来源单一,生计方式传统。如京族地区以前靠海水养殖发家致富,近年来由于对京族三岛生物资源的开发及外来物种的引入,海岛生物资源面临严重威胁。大量渔业资源开发使海域生物遭到破坏,大量捕捞者采用电网等捕捞方式对海洋生物及其生存环境造成严重破坏。如万尾海滩原有的沙虫、海螺现在已经消失,浅海的海产资源明显减少。由于捕鱼方式的增多,破坏了珊瑚礁生态系统,导致生物多样性的减少,群众增收的可持续性差。[ 史莎娜, 杨小雄. 京族三岛开发中存在的问题及对策研究[J], 大众科技, 2011(1):167.]

  (三)社会发展方面

  1. 教育事业

  人口较少民族贫困的最大根源在于受教育程度低、缺乏人力资本,从而影响其就业以及家庭收入。一是因为教育资金投入不足。2011-2013年广西人口较少民族发展资金用于教育科技资金为2160万元,仅占同期扶持资金总额的4.12%。罗城县仅有2所民族学校且教学设施简陋;县民族中小学迁建工程资金缺口大,工程进展缓慢。二是教师工作环境差,队伍年龄结构老化。人口较少民族聚居区大多生活偏僻、交通不便、教师待遇差,青年教师不愿来、来了留不住,很多地方教师缺编严重。如环江毛南族自治县水源镇各旦村小学目前6个教师需承担6个年级100个学生的教学工作,教学任务重。三是现有考核指标仅有适龄幼儿接受学前教育的村个数和学龄儿童入学率两项指标,考核领域仅限于基础教育,缺少对职业教育、高等教育和成人教育的投入及考核。

  2. 文化体育事业

  广西一直以来重视民族传统文化保护和文化体育事业的发展,“十二五”以来累计投入资金6338万元,占社会发展项目资金的73.49%。目前,京族聚居的东兴市建立了京族博物馆,创作了《金滩有缘》等一批反映京族风情文化的影视作品,成立了京族喃字文化传承研究中心,整理编印《宋珍歌》、《京族史歌》、《京族英雄杜光辉传颂》、《京族传统叙事诗》等诗歌集和《京族字喃京语》培训教材。罗城县通过实施“十大民族文化工程”,全县11个乡镇全部建成400平方米以上的标准乡镇文化站,建成56个村屯文化活动室和75个农家书屋,成功创建国家公共文化服务体系示范项目县,乡镇文化站规范管理成为全国典范;共挖掘整理非物质文化遗产项目10大类1015个,仫佬族依饭节被列为国家首批“非遗“保护名录,仫佬族古歌、仫佬族刺绣工艺、仫佬族舞草龙被列为自治区级“非遗”保护名录。

  但是,广西人口较少民族文化保护与传承任务仍旧繁重:一是场馆建设资金投入不足。有的县虽设有文化馆、图书馆和文物所等,但室内设施十分落后,许多优秀民族传统非物质文化遗产无法收集、整理和传承。如毛南族花竹帽编织、毛南傩戏等面临失传的危险,民族传统文化抢救成为当务之急。二是民间民俗文化保护任务重。柳城县古砦乡10多个村屯古民居上富含祥云图、壁画、木雕、飞檐等民族元素,由于无法有效保护,村民拆旧建新,损坏严重,令人非常痛心。三是有的项目重建设轻使用,利用效率低。广西目前80%的自然村建有文化室和农家书屋,但书籍偏文学政治类,农民急需的科技书籍少。46.25%的村建有体育健身和民族文化活动场所,但多为棋牌室、乒乓球室;农民鲜有时间经常去文化体育场所,活动场所实际使用效率不高。

  (四)扶持模式和方式

  1. 整村推进模式

  扶持人口较少民族发展实施“国家扶持,省负总责,地县落实,整村推进”工作方针,“上面千条线、下面一根针”,村组织难以承接扶贫发展的重任。其原因在于:一是村级组织不是一级政府、没有管理财政事务权力,扶贫立项和资金调度均需上级批复,由于和上级机关之间的信息不对称,整村推进项目规划的科学性和可行性难以保障。二是居民饮水、教育、卫生医疗服务等公共服务辐射范围不仅在本村,村组织难以有效衔接农村公共服务体系和基础设施建设,发挥政策的集聚效应。三是村级组织力量弱,资源不足导致难以实施大项目。通常情况下一个村级单位难以找到一个合适的产业化项目,即便有合适的项目也因龙头企业的规模小、整体发展水平低、辐射带动作用小而差强人意。

  2. 项目资金分配

  目前,广西规定行政村中人口较少民族人口超过20%的村可以列入政策扶持范围,这一简单机械的操作方法缺乏科学性。广西人口较少民族分布呈现“大杂居、小聚居”特点,得到政策扶持的村屯基础条件不断改善,发展速度逐步加快,而周边人口较少民族聚居比例未达到20%及其他民族的村屯却得不到项目资金支持,造成了“同族不同策,同村不同策”矛盾。其他民族存在一定的情绪失落甚至心理失衡,不利于民族团结和社会和谐。此外,广西区平均1个行政村需管辖14个自然村,面对有限的项目资金,村政府往往采取轮流坐庄的方式,出现了只支持那些未享受政策扶持的村屯,导致扶持对象不连续、扶持效果大打折扣。

  3. 扶持政策同一

  不同民族同一政策,不同区域同一政策,不同村寨投入同一,扶持和评价实施“同一竿秤”等在一定程度上窒息了扶持人口较少民族工作的成效。例如,由于人口较少民族间发展差异较大,京族作为我国唯一的海洋民族,是我国经济最富裕的少数民族之一,已基本提前实现了小康目标,但是该民族考核验收目标也是“五通十有”,显然有悖于该民族的发展现状。而毛南族、仫佬族经济社会发展落后,其帮扶重点应放在教育投入、产业扶持和群众增收上,但考核指标并未在体现出来。

  三、广西区完善扶持人口较少民族发展的对策建议

  (一)顺势而为,加强扶持力度

  “十二五”以来,国家逐步增加了扶持人口较少民族发展力度,有效地加快了人口较少民族聚居地区的发展。但人口较少民族聚居区自然环境恶劣,基础条件差,社会发育程度低,扶持难度大。按照目前工作进度,“十二五”末要实现“五通十有”和“一达到、二减少”的规划目标,难度相当大。为此,笔者建议:一是继续加大专项扶持资金额度,同时从国家层面统筹协调其他部门资金加大扶持力度,确保如期完成规划目标。二是适当放宽专项扶持资金使用范围。目前,受少数民族发展资金使用范围的限制,难以实施一些社会事业和产业发展项目,影响了资金使用效果。建议允许一定比例的资金,覆盖到人口较少民族占当地总人口比例低于20%的村屯和一些符合实际发展需要的项目,使更多的人口较少民族群众享受到国家的政策红利。三是加大公共服务投入力度。今后要在人口较少民族聚居地区加大民族学校、民族医院、民族图书馆、科技馆、体育活动场所等公共服务设施的建设力度,提高乡村公路通行和会车能力,使人口较少民族聚居村实现基本公共服务均等化。

  (二)创新扶持体制机制

  一是拓宽资金来源渠道。从资金来源上看,2011-2013年广西实施人口较少民族发展资金总额的85.64%来源于中央扶持资金,利用外资和群众投劳折资仅占7.18%。另外,政府财政预算内资金(含中央扶持资金、省级配套资金)比例高达92.81%,可见政府在扶贫中的作用“一枝独秀”。今后应大力加强社会力量参与扶持人口较少民族发展工作,建立健全各类企业、社会组织和个人以多种形式参与扶贫开发的激励机制。

  二是扶贫模式由“整村推进”改为“整乡推进”。“整乡推进”有利于实现基础设施建设、最低生活保障等公共产品供给与扶贫开发政策的有效衔接;有利于建立与财权相匹配的有活力、有权威的乡级政府组织;有利于将资金零星分散、项目点多面广向集中资金支持主导产业和重点项目转变;有利于优化调整农村经济结构,形成跨村域、上规模的“一乡一特”、“一乡一品”等特色优势产业,形成带动面广、惠民程度深的大项目。

  三是因族举措、分类指导。广西人口较少民族聚居县(市)在自然资源条件、社会发育程度、经济发展水平、地方财政能力等方面差别较大,应根据每个民族不同的发展现状和诉求,在资金项目安排上应区别对待,有所侧重。如京族的扶持重点应为海洋养殖技术培训和海洋防护堤建设;毛南族、仫佬族的扶持重点应为道路设施和村民饮水工程。

  四是科学设置考核指标。考核标准一定要适应人口较少民族发展水平,如果定的目标过高,势必影响地方政府和百姓的积极性。此外,应加大对特色产业发展、群众增收、人力资本提升和民族文化传承等指标的考核力度,在教育方面增加对职业教育、高等教育和成人教育等指标;通宽带率指标改为宽带使用率。

  (三)发展特色产业,提升群众增收能力

  发展优势产业是增加人口较少民族聚居区发展的内生动力,是增加群众收入的重要途径。[李俊杰. 民族经济政策与民族地区发展[M]. 民族出版社, 2013:184.]今后,一要大力发展现代农业。推进专业合作社建设,培养带头致富的能人,引导农民走科技致富之路。二要发挥生态资源优势,重点发展生态农业、家庭农场、休闲农业和乡村旅游等特色产业。如京族三岛地区应大力发展家庭旅游,形成京族博物馆、哈亭、百年相思树、金滩等精品旅游线路。三要培育和壮大民族品牌。大力发展民族医药、民族手工业、民族餐饮、民族文化产业等,建设一批集制作、培训、销售、展示为一体,体现民族特色的刺绣、服饰、道具和饰品等民族工艺品加工基地,吸纳人口较少民族聚居区富余劳动力就地就近就业。四是出台金融扶持政策。鼓励金融机构在人口较少民族聚居村设立金融网点,加强金融服务力度。引导金融机构继续对民族贸易和民族特需商品生产贷款实行利率优惠政策。

  (四)优先发展教育事业

  要消除贫困,尤其是割断贫困代际间的传递,最有效的办法是优先大力发展教育事业,提高人力资本。一是弥补人口较少民族地区的历史欠账,加大教育设施建设力度,提高人口较少民族学生学费补贴和生活补贴。二是提高教师待遇,吸引更多优秀人才。建议国家比照免费师范生培养制度,首先在民族院校、农林院校、师范院校实施人口较少民族招生专项,毕业后按来源地到人口较少民族聚居区工作5年,服务期满后鼓励留下也可以自谋职业。三是将义务教育范围扩大至高等职业教育。将职业教育“一县一所”纳入“十三五”发展规划,加大职业技能培训力度,彻底解决职业教育空白县。四是加强人口较少民族干部培养力度。树立大力培养和选拔人口较少民族干部的导向,着重培养熟悉人口较少民族语言、文字和能帮助群众脱贫致富的优秀年轻干部。五是通过农业实用技术培训,为人口较少民族提供智力支持。拓展其就业渠道,促进人口较少民族聚居村尽早实现城镇化。

  

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作者:耿新 李俊杰

编辑:韦亦玮

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