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中国古代乡村治理的沿革及其历史镜鉴

2019年05月16日    来源:中国社会科学网    字号:[    ]

  费孝通在《乡土中国》中提出,“从基层上去看,中国社会是乡土性的”。在乡土社会中,乡村治理主要依靠的是经由教化养成的能使人产生敬畏感的“礼”,而不是政府施行的强制力,因而中国传统的乡村秩序就是一种“礼治秩序”。这种“礼治秩序”的显著特点是,“国权不下县,县下唯宗族,宗族皆自治,自治靠伦理,伦理造乡绅”。由于“皇权不下县”是古代中国乡村社会治理奉行的基本法则,因而在漫长的历史发展中,逐渐形成了以乡村基层组织为根基、国家间接控制与乡村社会自治相结合、德治和法治相结合的治理体制。

  自治:乡村治理的基本形式

  中国古代乡村自治的形成经历了一个漫长的过程。具体来说,经过了从先秦时期的“乡遂制”、秦汉时期的“乡官制”、隋唐以后的“职役制”到宋以后乡村自治的确立。

  西周时期,实行“国”“野”分治的乡遂制,国中设有六乡,野中设有六遂。春秋战国时期基本沿袭这一制度。但是,“周时邻里乡党之事皆以命官主之”,尚谈不上自治。秦朝建立后实行郡县制,郡下设县,县下设乡、亭、里等乡里组织。汉代进一步细化了“里”以下的组织,建立了什伍制度。这一时期县以下乡村任职者的身份是国家官员,这种“乡官制”使乡里社会处于半自治状态。

  隋唐时期乡里制度发生较大变迁,“乡”的职能进一步削弱,而“里”以下的乡村社会治理功能则不断强化,开始了“王权止于县政”的新时期,乡官制开始过渡到职役制。这是从“以官治民”到“以民治民”的重大变化。但是,由于职役制是由国家委托的经纪人代行部分国家政权的职能,因而不能担负起对乡村进行全面治理的重任。而乡绅和乡约的出现,弥补了这一缺陷,填补了乡村治理出现的空白。

  宋以后乡村自治开始确立。北宋中叶,乡约正式产生。中国历史上最早的乡约是宋神宗熙宁九年(1076)由陕西蓝田的关学家吕大钧所制定的《吕氏乡约》,具体内容分为四大纲领:“德业相劝、过失相规、礼俗相交、患难相恤”。最早对乡约制度进行研究的杨开道在《中国乡约制度》一书中认为,这是“一个惊天动地的乡约制度,一个打倒中国治人传统的乡约制度,一个竖立中国民治基础的乡约制度”。以提倡和研究乡村建设理论著称的梁漱溟认为,《吕氏乡约》“这个东西,可以包含了地方自治”。萧公权十分推崇《吕氏乡约》,认为其“于君政、官治之外别立乡人自治之团体,尤为空前之创制”。正因为乡约的自治性,宋代以后出现了村社自治组织,国家对乡村自治开始正式认可。乡约经朱熹、王阳明、吕坤、陆世仪、张伯行等人的大力提倡和推行,对后代的乡村自治产生了重要影响。到了明末,正式形成乡约、社仓、社学、保甲“四位一体”的地方自治制度。清代皇帝虽然也大力提倡乡治,但乡治的四个部分却由不同的机构负责,各自为政,乡约开始单纯作为教化的工具,宣讲圣谕成为其主要任务。这就使明代完整的乡治系统变得支离破碎,自治的精神冲淡,最后成为一纸空言。直到清末新政,才将推行地方自治作为立宪的基础。民国时期虽然试图推行地方自治,但始终没有太大的成效。直到改革开放后,我国才真正实现了地方自治。

  德治:乡村治理的情感支撑

  西周时期出现了“明德慎罚”思想,将德治和法治相结合。儒家提出“为政以德”的德治主张,“道之以政,齐之以刑,民免而无耻;道之以德,齐之以礼,有耻且格”。汉武帝时“罢黜百家、独尊儒术”,儒家思想成为封建社会的正统思想,儒家思想中的“德治”得到大力提倡。作为中国古代法典的典范,同时也是中华法系集大成者的《唐律疏议》提出“德礼为政教之本”的立法指导思想和原则。德治思想通过统治阶级的大力提倡和儒家士大夫在州县的宣传和实践,对乡村治理起着潜移默化的重要作用。

  在历代的官箴书、家法族规及宋以后的乡约和乡治文献中,提倡德治的内容随处可见。例如,在《吕氏乡约》的四大纲领中,“德业相劝”集中阐述了德治思想:“德,谓见善必行,闻过必改。能治其身,能治其家;能事父兄,能教子弟;能御僮仆,能事长上;能睦亲故,能择交游。能守廉介,能广施惠;能受寄托,能救患难;能规过失,能为人谋,能为众集事;能解斗争,能决是非;能兴利除害,能居官举职。”此后历代的乡约,在内容和精神上均贯彻了德治的思想。清代的《钦颁州县事宜》提出“宣讲圣谕律条”,这里的“圣谕”即康熙的《圣谕十六条》:“敦孝弟以重人伦;笃宗族以昭雍睦;和乡党以息争讼……”康熙在谕旨中提出:“不以法令为亟,而以教化为先。盖法令禁于一时,而教化维于可久。若徒恃法令而教化不先,是舍本而务末也。朕今欲法古帝王,尚德缓刑,化民成俗。”道德教化之目的显而易见。康熙以后的许多家法族规将宣讲圣谕作为重要内容,家法族规中均涉及德治的规定,如《寿州龙氏家规·家规条例小引》云:“家国原同一礼,齐治实无殊途。用德、用威,巨典行于盛世。”总之, 教化是乡约组织的重要职能之一,乡约是德治的一个载体。

  法治:乡村治理的重要保障

  中国古代尽管是一个礼治社会,提倡德治和人治,但统治者对法治始终十分重视,将其作为维护统治的重要工具。早在先秦时期,法家就提出“以法治国”的主张,秦朝更是将“法治”作为治国的基本方略。《唐律疏议》在提出“德礼为政教之本”的同时,也提出“刑罚为政教之用”的立法思想和原则。中国古代司法审判中“天理、国法、人情”相结合的理念也强调法治的重要性。明太祖朱元璋十分重视预防犯罪和法制宣传,早在吴元年即令人将律令中与民间生活密切相关的部分内容单独辑出,加以解释,形成《律令直解》一书,并下发到各地,以使百姓知法而不再犯法。后来当《明大诰》制定出来后,又令民间广为了解,户户有大诰,处处讲说大诰。这在中国古代很少见。通过这些方式,使国法普及到社会的最基层。具体到乡村治理,在官箴书、家法族规、乡约和乡治文献中均强调在乡村自治、德治的基础上,必须遵守国法,强调国法的权威性。前述《圣谕十六条》中即含“讲法律以儆愚顽”。清代同治时的《东粤宝安南头黄氏族规·新续例款》规定:“禁淫纵、赌博、斗狠、浪荡。……有犯之,为家长者当力为之惩;不率,则经投族内尊贤,拘出祠警责;又不率,则送官究治。先家规,后国法,所以挽风俗以归仁厚也。”在中国古代,法治在乡村治理中尽管不如德治、自治的地位重要,但仍是不可或缺的重要手段。

  党的十九大报告提出,“实施乡村振兴战略”,“加强农村基层基础工作,健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。乡村治理体系是国家治理体系的基础,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要基石。中国古代数千年所形成的乡村治理中的自治、法治、德治等基本要素,以及对乡约、乡贤及乡贤文化在乡村治理中的高度重视,可以为健全我国当代的乡村治理体系,提供有益的参考和借鉴。我国许多地方出现的村规民约、新乡约和乡贤组织即是对中国古代乡村治理优秀文化的创造性转化和创新性发展,对乡村振兴的实现发挥着极其重要的作用。

  (作者单位:陕西师范大学哲学与政府管理学院)

作者:高学强

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